范恒山：我国营商环境建设的进展与优化方向

坚持稳中求进、促进经济稳中向好，一个重要方面是为经营主体创造良好的营商环境。营商环境，是企业等经营主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。从企业的筹备、开办到最后的关闭、清算，整个过程所涉及的体制与政策因素，都是营商环境。营商环境涉及投资经营的活跃度、社会的创新度，以及地区发展的竞争力和可持续能力。这是考察我国营商环境建设状况的一个基本出发点。

营商环境的构造主体是政府。近年来，各级政府围绕营商环境建设和优化做了大量工作。从党中央、国务院高度重视到各个地方政府积极努力，我国营商环境建设一步一个脚印，取得了很大的进展，企业等面临的体制与政策状况有了显著改善。
　　世界银行的国别评价报告一般以十项指标的具体办理状况作为评价标准，包括开办企业、申请建筑许可、获得电力供应、获得信贷等，通过这些事项办理体现的效率、成本等来评价一个国家营商环境的状况，并进行排位。我国的取样地主要是北京和上海。世界银行对我国营商环境建设给予了高度的评价，世界排名从2013年的96位上升到2018年的31位。按照世界银行报告的排位，我国的营商环境状况超过了西方一些发达国家。当然，这两年世界银行停止发布原有的评价报告，称将重新构建新的评估体系来评估各经济体的商业和投资环境。但我国优化营商环境的步伐并没有停止，而且力度越来越大。从实际看，我国营商环境建设取得了普遍认可的进展，抓营商环境建设已成为很多地方党委政府的一种行动自觉。

把营商环境建设主要放在“提效”和“让利”上，既有局限也不可持续

总体上说，近年来我国营商环境建设主要围绕两个词展开。一个是“提效”，即提高效率；另一个是“让利”，即提供优惠。所谓“提效”，就是对原来审批程序过繁、耗时过长、成本过高的审批管理方式进行改革，提高效率。简政放权和优化服务，主要是基于此来下力气的。其路径主要依靠体制改革、管理创新和科技手段赋能。而“让利”主要是通过对投资经营主体施以差别化的土地、财政和金融等政策来体现。在很长一段时间，一些地方政府把它作为招商引资的重要手段和优化营商环境的重要内容。“提效”也好，“让利”也好，在一定时期和一定条件下都是必要的。企业希望在项目上相关审批尽可能减少，在时间上尽可能缩短，在成本上尽可能降低，也希望在土地、贷款、税收等方面获得优惠。所以，对于政府的“提效”和“让利”，企业或企业家们是高度认可的。但如果把营商环境建设主要放在“提效”和“让利”上，则是有局限性的，也是不可持续的。
　　为什么不可持续呢？先说“让利”。随着社会主义市场经济体制不断完善、经济管理日益科学规范，以及与国际高水平的投资贸易规则对标接轨，以减免税收为主要形式的让利做法不宜持续也不可持续。从国际上看，发达国家和地区很少有通过税收减免、土地低价和无偿地转让等进行招商引资的。“让利”不是市场经济的基本做法，也不是成熟的宏观管理和经济调节的主要手段。这条路，开始走走也许是必要的。事实上，现在全国大部分地区已不再把营商环境建设的重点放于此。
　　再说“提效”。围绕提高办事效率，很多地方采取了许多有效的举措。比如，有的地方在简政放权方面作出了创新性的努力，比较有名的是“最多跑一次”的改革。企业和群众到政府办事，事先就可以获知所需材料，即使涉及多个部门也只需要到一个窗口一次性办理，最多只要跑一次。相对于原来在审批过程中存在的不合理的“管”“卡”“压”，企业和老百姓对此是非常欢迎的。但这方面的出路并不是无限的。我们注意到，对标“最多跑一次”，有的地方提出“零跑动”，那么再往下去就应该是“不仅不要你们跑，我还帮助你们跑”，但这样能持续进行下去吗？事实上，提效也是有限度的。管理清单再短，必要的审批也不能放弃；审批时间再短，也不能为零。所以，在“提效”方面要有一定的限度。一些地方喜欢提“清单最短”“程序最简”等要求，实际上，这样提既不符合科学原理，在实践中也很难做到，最后会流于空谈、堕于形式。
　　对营商环境建设来说，做到所谓“最”并不是特别重要的。特别重要的是什么呢？我思考，主要可以归纳为这样四个方面。
　　一是管理内容重点不在于“少”而在于“准”。现在许多地方在比较管理清单上谁的项目更少，但清单上的管理项目再少，也不可能把它全部取消。所以，关键不在于“少”而在于“准”。哪些该管，哪些不该管，要清楚明白。
　　二是治理方式重点不在于“松”而在于“公”。简政放权并不是放手不管，有些该管住的丝毫不能放松，但无论是松还是紧，管理的基点都应公平公正，不能预设立场，不要区别对待，不可对同一件事的评价使用两种规则。
　　三是政策指向重点不在于“惠”而在于“信”。出台的政策不应把优惠作为主基调、重点在“减、免、补”上做文章，而应当是围绕提振投资者信心，在增强社会的能动性、创造性上下功夫。
　　四是服务举措重点不在于“多”而在于“实”。有的地方出台的一些文件往往是“拉条子”的写法，三十条、五十条，不一而足。措施多固然好，但关键是要落地，或者说要落到实处，真正帮助企业和老百姓解决实际问题，否则，就会陷于空谈。

关于营商环境建设，党的二十大报告强调了这样两条。第一条，要营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。这一条是这些年国家各种文件常常强调的。第二条，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。这一条有新的概括，非常重要。我国未来营商环境建设的方向可以概括为实现“两个转变”。第一个转变，是要从“洒甘霖”转向“解危困”，也就是由普惠服务延展到精准管护。要进一步拓展政策服务的深度，在继续做好普惠性政策设计时，进一步聚焦每一个企业的具体需要，开展定制化、个性化的服务，真正使政府的政策成为为每一个企业排忧解难的具体方案。这样，企业就有了实实在在的感受，从而体验到政府营商环境建设的具体进步。第二个转变，是要从“给方便”转向“壮信心”，也就是由政策优惠深入到制度创新。“提效”“让利”本质上还是给方便，但对于企业来说，最重要的还是要给他们“吃定心丸”，提振持续创业的信心。这就需要推进一系列的制度创新，包括一些基础制度的创新。
　　结合这两个转变，下一步营商环境的建设应紧扣五个词做文章。第一，“公正”。公平维护一切市场经济条件下所需要的经济成分的权利，包括平等保护财产权利，公平地、无差别地为所有市场经济主体提供财政金融等政策服务，公平地解决各类企业面对的各种具体问题。企业有所求，政府就有所为，这种“为”，不只是笼统的或大而化之的，更应该是具体的或有的放矢的。第二，“透明”。政策制定既不能在书斋里进行，更不要关在书斋里搞神秘主义，要向全社会公开，使老百姓一目了然。也就是说，政策要有极高的透明度，做到上网可查、一看便知。政策透明包含一个很重要的原则，就是内涵清晰、无需注解，没有题外话，没有意中意。否则，第三者解释就可能变形走样。第三，“稳定”。政策法规等不仅要可把握，也要可持续，即保持连续性、稳定性，做到新官要理旧账，人走茶也不凉。第四，“诚信”。政府要带头讲诚信，以信感人、以信立威、以信树诚。同时要带动社会诚信，全面提高社会的诚信水平。要认识到，诚信是成熟的市场经济的本质特征，也是良好营商环境的核心内容。第五，“实在”。“实”是一切措施的生命所在，一定要把所有有效的措施落到“最后一公里”，落到老百姓的锅台灶头，落到企业的车间机床上。良好的政策措施不能搞花架子，不能浮在上面。
　　（范恒山，作者系国家发改委原副秘书长）